Gleichberechtigte Repräsentanz kein Thema
Bei der Bundestagsdebatte hatte keiner der männlichen Debattenredner den Begriff "Frauen" geschweige denn "Parität" oder wenigstens "gleichberechtigte Repräsentanz" in den Mund genommen. Lediglich die drei weiblichen Rednerinnen in der ersten Lesung des Ampel-Gesetzentwurfs - Marianne Schieder (SPD), Ulle Schauws (Bündnisgrüne) und Susanne Hennig-Wellsow (Linke) - monierten das Fehlen von Regelungen im Sinne des Auftrages von § 55 Bundeswahlgesetz [BWahlG] Satz 3: „Die Reformkommission wird darüber hinaus Maßnahmen empfehlen, um eine gleichberechtigte Repräsentanz von Frauen und Männern auf den Kandidatenlisten und im Deutschen Bundestag zu erreichen."
Die frauenpolitische Sprecherin der Grünen-Fraktion Ulle Schauws war zudem die einzige Rednerin, die auch an den Gleichberechtigungs-Verfassungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes erinnerte, wonach der Staat die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern fördert und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinwirkt. Sie rief den Bundestag dazu auf, nicht nur den notwendigen Schritt zur Verkleinerung des Bundestages zu machen, sondern auch den mutigen Sprung zu einer Paritätsregelung zu wagen.
In der Debatte gaben die Vertreter der Koalitionsfraktionen wie auch der CDU/CSU-Opposition zu erkennen, dass die in der letzten Woche zwischen ihnen begonnenen Gespräche eine Chance für eine Einigung über einen noch zu modifizierenden Ampel-Gesetzentwurf als möglich erscheinen lassen. Ziel sei unverändert, eine "breite Mehrheit" für die Wahlrechtsreform zu erreichen, sagten übereinstimmend die Obleute von SPD, Grünen und FDP, die als größten Gegner des Ampel-Modells die bayerische CSU ausmachen. Dort hatte der CSU-Generalsekretär Martin Huber mit deftiger Tonart den Konflikt mit den Regierungsfraktionen angeheizt. Er sprach von einer "organisierten Wahlfälschung", wie sie in "Schurkenstaaten" üblich sei. Sprecher der Koalitionsfraktionen mahnten daraufhin die CDU, sich aus der Abhängigkeit von der CSU zu befreien.
Allerdings zielen die Einigungsbemühungen vor allem auf die Verkleinerung des Bundestages. Sowohl die Frage des Wahlalters als auch der Parität spielen dabei bisher eine untergeordnete Rolle.
Die gesetzliche Alternative pro Parität: Geschlechterverteilung "nicht größer als 1"
Vor den Hintergrund dieser unbefriedigenden Situation, dass sich die Ampel-Mehrheit der Abgeordneten und Sachverständigen in der Wahlrechtskommission des Bundestages - wegen des Vetos der FDP - bisher nicht auf eine gesetzliche Paritätsregelung einigen konnte, haben die beiden Kommissionsmitglieder Prof.in Silke R. Laskowski (Universität Kassel) und Elke Ferner (in der letzten Legislaturperiode des Bundestages Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesfrauenministerium) nun ein Eckpunkte-Papier präsentiert. Es beschreibt anhand verschiedener Rechenbeispiele, wie der Ampel-Gesetzentwurf im Sinne einer Paritätsregelung nachgebessert werden kann und soll auch in den Endbericht der Wahlrechtskommission Eingang finden. Im Kern läuft das Papier darauf hinaus, dass die Direkt- und Listenmandate paritätisch aufgeteilt werden. Soweit beispielsweise bei den Direktmandaten ein Männerüberhang entstünde, sollte dieser Überhand den Listenmandaten zugeordnet werden. Eine direkte Zuteilung soll nach dem Laskowski/Ferner-Vorschlag nur insoweit erfolgen, "als der Unterschied zwischen Männern (M) und Frauen (F) nicht größer ist als 1". Diverse Personen (D) sollen dabei nicht mitgezählt werden. Verbleibende Direktmandate sollen der Liste zugeordnet und über die Liste paritätisch zugeteilt werden.
Regelung aus der bayerischen Landesverfassung als Vorbild?
Besonders pikant an dem Vorschlag ist, dass sich die beiden Sachverständigen auf vergleichbare Regelungen in der Bayerischen Landesverfassung beziehen, die als "verbessertes Verhältniswahlrecht" durch den bayerischen Verfassungsgerichtshof als verfassungskonform anerkannt worden sind.
Das Eckpunkte-Papier von Prof. Silke R. Laskowski und Elke Ferner hat folgenden Wortlaut:
Neues Wahlrecht für die Bundestagswahlen:
Hauptstimmen- und paritätsabhängige Mandatszuteilung
I. Gesetzentwurf zur Reform des BWahlG
Nach dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24.1.2023, BT-Drs. 20/5370, den die Obmänner der Ampel-Fraktion in der BT-Wahlrechtsreformkommission [Hartmann(SPD), Steffen(B90/Grüne), Kuhle(FDP)] am 16.1.2023 vorgestellt haben
(dazu Hasso Suliak, Legal Tribune Online vom 16.1.2023, https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/bundestag-neuer-gesetzentwurf-verkleinerung-wahlrecht-reform-direktmandate-hauptstimmen-uberhang-ausgleichsmandate/),
sollen künftig nur noch diejenigen per Erststimme (neu: „Wahlkreisstimme“) gewählten Direktmandate zugeteilt werden, die durch die Zweitstimme (neu: „Hauptstimme“) abgedeckt sind. Auf diese Weise soll der Grundcharakter der Verhältniswahl (vgl. BVerfGE 131, 316, 2. Ls., 359 ff. [2012]) gestärkt werden. Die Anzahl der Direktmandate bleibt unverändert: 299. Überhang- und Ausgleichsmandate entstehen nicht mehr, die Zahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages wird auf die Regelgröße von 598 Mandaten begrenzt.
Es gibt unterschiedliche Auffassungen, ob die Nichtzuteilung der „gewonnenen“, aber nicht durch die Hauptstimme abgedeckten Direktmandate verfassungskonform ist – die Mehrheit der Sachverständigen und Mitglieder der BT-Wahlrechtsreformkommission hält die Nichtzuteilung nicht gedeckter Direktmandate aber für grundgesetzkonform (vgl. Zwischenbericht der Wahlrechtsreformkommission vom 1.9.2022, BT-Drs. 20/3250, S. 21 f. zu 2.3).
Für die Verfassungskonformität spricht im Übrigen auch eine ähnliche Regelung für Landtagswahlen in Bayern. Sie findet sich in Art. 4 Abs. 4 der Verfassung des Freistaats Bayern (BayVerf)[1] und in Art. 43 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes (LWG)[2]. Art. 14 Abs. 4 BayVerf enthält eine 5 %-Klausel, die sich auf alle Mandate, einschließlich Direktmandate, bezieht – und insoweit von der 5 %-Klausel in § 6 Abs. 3 BWahlG abweicht. Art. 14 Abs. 4 BayVerf verbietet die Zuteilung von Sitzen für (parteigebundene) Wahlvorschläge, auf die landesweit nicht mindestens 5 % der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen entfallen; diese Wahlvorschläge erhalten keinen Sitz im Landtag zugeteilt. Ausgeschlossen werden dadurch auch direkt gewählte Personen in den sog. Stimmkreisen, die mit relativer Mehrheit ein Direktmandat „gewonnen“ haben.
Anmerkung:
[1] Art. 14 BayVerf (Grundsätze des Landtagswahlrechts), Abs. 4 lautet: „(4) Wahlvorschläge, auf die im Land nicht mindestens fünf vom Hundert der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen entfallen, erhalten keinen Sitz im Landtag zugeteilt.“
[2] Art. 43 LWG (Wahl der Vertreter der Stimmkreise) lautet:
„(1) 1 Im Stimmkreis ist diejenige sich bewerbende Person gewählt, die die meisten Stimmen erhalten hat. 2Bei Gleichheit zweier sich bewerbender Personen entscheidet das Los.
(2) 1 Kann die nach Absatz 1 gewählte sich bewerbende Person gemäß Art. 14 Abs. 4 der Verfassung keinen Sitz zugeteilt erhalten, so scheiden die auf sie entfallenden Stimmen aus. 2 Als gewählt gilt in diesem Fall der Stimmkreisbewerber mit der nächsthohen Stimmenzahl.“
Für den Fall der fehlenden 5%-Deckung wiederholt Art. 43 Abs. 2 S. 1 LWG das Verbot der Sitzzuteilung. „Als gewählt gilt“ in einem solchen Fall gem. Art. 43 Abs. 2 S. 2 LWG dann „der Stimmkreisbewerber mit der nächsthohen Stimmenzahl“. Diese Regelungen sind Teil des „verbesserten Verhältniswahlrechts“ i.S.v. Art. 4 Abs. 1 BayVerf, die vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof als verfassungskonform betrachtet werden (VerfGHE 39, 75, 81; ebenso Meder/Brechmann-Wollenschläger, Die Verfassung des Freistaats Bayern, 6. Aufl. 2020, Art. 14 Rn. 95 m.w.N.), zumal diese Sitzzuteilungsregelung sich nicht auf die Aufstellung und Wahl der Bewerberinnen und Bewerber bezieht (VerfGHE 3, 115, 126; Meder/Brechmann-Wollenschläger, a.a.O., Art. 14 Rn. 93). Insoweit lässt sich in dem Ampel-Gesetzentwurf (BT-Drs. 20/5370) ein noch besseres Verhältniswahlrecht erkennen.
An den Ampel-Gesetzentwurf der „hauptstimmenabhängigen Mandatszuteilung“ knüpft der folgende Vorschlag der „paritätsabhängigen Mandatszuteilung“ in systemisch-kohärenter Weise an.
Hinweis: Wenn die neue hauptstimmenabhängige Zuteilung der Mandate (BT-Drs. 20/5370) verfassungskonform ist – nach hier vertretener Ansicht ist die Verfassungskonformität zu bejahen – dann ist erst recht die paritätsabhängige Mandatszuteilung verfassungskonform, denn alle hauptstimmengedeckten Direktmandate und Listenmandate werden paritätisch zugeteilt; auf die Länge der Liste (Anzahl der Nominierten) und die Auswahl der konkret nominierten Personen auf der Liste und in den Wahlkreisen haben allein die Parteien im Rahmen der parteiinternen Nominierung Einfluss; auf gesetzliche paritätische Nominierungsvorgaben für Parteien wird verzichtet, die Mandatszuteilungsregeln beziehen sich nicht auf die parteiinterne Nominierung und Wahl der sich bewerbenden Personen (vgl. VerfGHE 3, 11, 126; Meder/Brechmann-Wollenschläger, a.a.O., Art. 14 Rn. 93 ), die „Parteienfreiheit“ i.S.v. Art. 21 Abs. 1 GG wird nicht, allenfalls mittelbar berührt.
II. Paritätische Ergänzung des Gesetzentwurfs:
Hauptstimmenabhängige und Paritätsabhängige Mandatszuteilung:
1. Schritt: Ermittlung der Sitze für eine Partei nach Hauptstimmen und Unterverteilung auf die Länder (§ 4 Abs. 1 GesetzE)
2. Schritt: Ermittlung der Zahl der hauptstimmengedeckten Direktmandate einer Partei – Vermeidung von Überhangmandaten (§ 1 Abs. 3 GesetzE)
3. Schritt: Ermittlung des Frauen-/Männeranteils der Direktmandate
4. Schritt: Paritätische Zuteilung der Direktmandate:
Eine direkte Zuteilung erfolgt nur insoweit, als der Unterschied zwischen Männern (M) und Frauen (F) nicht größer ist als 1; diverse Personen (D) werden dabei nicht mitgezählt; verbleibende Direktmandate werden der Liste zugeordnet und über die Liste paritätisch zugeteilt (s.u.):
Bsp.1: 3 Direktmandate, davon 2 M und 1 F, alle 3 Direktmandate werden zugeteilt;
Bsp. 2: 3 Direktmandate, davon 1 M und 1 F und 1 D: alle 3 Direktmandate werden zugeteilt
Bsp. 3: 7 Direktmandate, davon 4 F und 3 M, alle 7 Direktmandate werden zugeteilt;
Bsp. 4: 7 Direktmandate, davon 6 M und 1 F, direkt zugeteilt werden 2 M und 1 F, die verbleibenden 4 M-Direktmandate werden der Liste zugeordnet und über die Liste paritätisch/alternierend zugeteilt;
Bsp.5: 11 Direktmandate, davon 8 M, 2 F und 1 diverse Person (gem. PStG, BVerfG Beschluss v. 10.10.2019 – 1 BvR 2019/16), direkt zugeteilt werden 3 M und 2 F sowie 1 diverse Person, die verbleibenden 5 M-Direktmandate werden der Liste zugeordnet und über die Liste paritätisch/alternierend zugeteilt (dann beginnend mit einer Frau)
Bsp.6: 4 Direktmandate, davon 3 M und 1 F, direkt zugeteilt werden 2 M und 1 F, das verbleibende M-Mandat wird über die Liste paritätisch/alternierend zugeteilt (dann beginnend mit einer Frau)
Bsp. 7: 10 Direktmandate, davon 8 M und 2 F, direkt zugeteilt werden 3 M und 2 F, die verbleibenden 5 M-Direktmandate werden der Liste zugeordnet und paritätisch/alternierend über die Liste zugeteilt (beginnend mit einer Frau)
Bsp. 8: 10 Direktmandate, davon 5 M, 4 F und eine Person des dritten Geschlechts – direkt zugeteilt werden alle Direktmandate, denn Unterschied M/F ist nicht größer als 1.
Bsp. 9: 2 Direktmandate, 1 M und 1 F: direkt zugeteilt werden beide Mandate
Bsp. 10: 2 Direktmandate, 2 M oder 2 F: direkt zugeteilt wird nur 1 M bzw. nur 1 F (das Mandat mit der höheren Stimmzahl), das andere Mandat wird über die Liste paritätisch/alternierend zugeteilt
Bsp. 11: 10 Direktmandate, 10 M oder 10 F: direkt zugeteilt wird nur 1 M bzw. nur 1 F (das Mandat mit der höheren Stimmzahl), die anderen Mandate werden über die Liste paritätisch/alternierend zugeteilt
Bsp. 12: 2 Direktmandate, 2 D: es werden 2 diverse Direktmandate zugeteilt
Bsp.: 13: 2 Direktmandate, 1 M und 1 D: direkt zugeteilt werden beide Mandate
Bsp.: 14: 1 Direktmandat, 1 M oder 1 F oder 1 D: das Direktmandat M oder F oder D wird zugeteilt
Alternierend Frau – Mann – Frau oder umgekehrt (Listenbeginn: steht Parteien frei); die alternierende Zuteilung wird unterbrochen durch eine diverse Person, anschließend fortgesetzt; die paritätische Listenzuteilung muss mit einer Frau beginnen, wenn die direkt zugeteilten Mandate mehr Männer als Frauen umfassen; die paritätische Listenzuteilung beginnt mit einem Mann, wenn mehr Frauen als Männer direkt zugeteilt wurden
Bsp. 15: Die Liste einer Partei enthält 40 Personen, davon 30 M und 10 F; die Partei hat 9 hauptstimmengedeckte Mandate erlangt, keine Direktmandate, also nur Listenmandate, die über die Liste paritätisch zugeteilt werden: zugeteilt werden entweder 5 F und 4 M oder 4 F und 5 M (je nachdem, wie Liste beginnt) oder - falls auch D gelistet – z.B. 4 F, 4 M und 1 D oder 3 F, 4 M (4 F, 3 M) und 2 D
Bsp.16: Die Liste einer Partei enthält 40 Personen, davon 30 M und 10 F; die Partei hat 30 hauptstimmengedeckte Mandate erlangt, keine Direktmandate, die Mandate werden als Listenmandate paritätisch/alternierend zugeteilt: die paritätische Zuteilung endet nach Zuteilung von 10 F und 11 M (Liste erschöpft), insg. werden 21 Mandate zugeteilt
Bsp.17: Die Liste einer Partei enthält 40 Personen, davon 30 M, 10 F und 2 D; die Partei hat 30 hauptstimmengedeckte Mandate erlangt, keine Direktmandate, die Mandate werden als Listenmandate paritätisch/alternierend zugeteilt: die paritätische Zuteilung endet nach Zuteilung von 10 F, 11 M und 2 D, insg. werden 23 Mandate zugeteilt
§ 55 Satz 3 BWahlG: „Die Reformkommission wird darüber hinaus Maßnahmen empfehlen, um eine gleichberechtigte Repräsentanz von Frauen und Männern auf den Kandidatenlisten und im Deutschen Bundestag zu erreichen.
